Анна Евгеньевна Тарасова, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Южно-Российского института управления – филиала РАНХиГС при Президенте РФ, разместила на сайте Zakon.ru авторский, крайне актуальный и интересный материал:
«Постановлением Правительства РФ от 24.05.2014 г. № 481 утверждено новое положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, которое вступает в силу с 1 сентября 2015.
Положение предусматривает важные направления реформирования всей системы организаций для детей-сирот, закреплен целый ряд новых требований, которым должны отвечать организации для детей-сирот, изменяется общий стандарт организаций для детей-сирот.
С одной стороны, функции организаций увеличиваются за счет участия организаций в обеспечении устройства детей-сирот в семейные формы, восстановления связей ребенка с кровной (замещающей) семьей, что должно быть направлено на максимально возможное сокращение сроков пребывания ребенка в организации для детей-сирот.
С другой стороны, организации для детей-сирот должны реформировать свой функционал в направлении его ограничения, чтобы перестать быть для подопечных организациями закрытого типа, выполняющими функции воспитания, содержания, питания, образования, проживания, социального развития и т.п. детей, находящихся в этих организациях, и обеспечить детям максимальные возможности общаться с внешним миром, получать социальное развитие вне стен организации для детей-сирот, находясь в ней при этом под попечением и надзором.
22-25 июня 2015 в Самаре состоялся III всероссийский съезд органов опеки и попечительства и руководителей организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках которого обсуждались вопросы реализации требований нового положения, рассматривался опыт субъектов РФ по совершенствованию деятельности организаций для детей-сирот, традиции работы организаций для детей-сирот в регионах, технологии устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и работы с ними, возникающие вопросы и проблемы, связанные с обеспечением прав и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организациях, а также выпускников организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
С учетом анализа представленного опыта регионов и организаций для детей-сирот можно выделить следующие правовые аспекты внедрения и реализации нового положения об организациях, а также вопросы и проблемы, которые, на наш взгляд, необходимо системно решать, разъяснять и сопровождать с помощью правовых средств.
1. Для того, чтобы перейти на новые стандарты создания и деятельности организаций для детей-сирот и реализовать требования нового положения должно быть четкое понимание, что такое организация для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на которую распространяет свое правовое воздействия новое Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 мая 2014 № 481, а именно:
- какой это вид/форма законного представительства ребенка, всегда ли организация для детей-сирот является законным представителем ребенка, в ней находящегося;
- какая это форма устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей (постоянная, временная), в каком соотношении эта форма устройства находится с другими предусмотренными законодательством РФ формами устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;
- когда начинается пребывание и когда заканчивается пребывание в этой организации подопечных, в каких случаях пребывание, закрепление в организации связано проживанием в ней ребенка (лица), когда не связано, каковы временные границы ответственности (попечительства) организации над ребенком, в каком возрасте подопечный выбывает из организации, и до какого возраста организация сохраняет обязанности надзора, контроля, содействия и защиты в отношении подопечного (выпускника).
2. Необходимо обеспечение соотношения организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, как формы устройства детей, а также вида их законного представительства, с системой иных организаций для временного размещения, пребывания несовершеннолетних без попечения родителей, но не выполняющих функции законных представителей, а также с организациями, оказывающими различные услуги для детей, в частности:
- построение на законодательном уровне единой соподчиненной системы взаимодействия организаций для детей-сирот (законных представителей подопечных), организаций, обеспечивающих работу с безнадзорными и беспризорными несовершеннолетними, несовершеннолетними, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, несовершеннолетними правонарушителями (т.е. организациями, не выступающими законными представителями детей и не являющимися формами их устройства по семейному законодательству РФ),
- выстраивание системы взаимодействия с образовательными и медицинскими организациями, которые согласно новому Положению (ПП РФ № 481), по общему правилу, являются внешними, отдельными организациями от организаций для детей-сирот. Поскольку организации для детей-сирот согласно новым стандартам не должны сочетать в себе все функции и являться для подопечных организациями закрытого типа. Организации закрытого типа, либо организации, сочетающие в себе социальные и образовательные, или социальные и медицинские функции могут предусматриваться как исключения для определенных категорий подопечных (дети-инвалиды, дети, с ограниченными возможностями, особенностями развития и т.п),
- выделение в системе организаций для детей-сирот организаций открытого типа (общее правило) и закрытого типа (как исключение — для детей, страдающих определенными заболеваниями, особенностями развития либо воспитательных организаций для несовершеннолетних-правонарушителей),
- построение системы исполнения наказаний (иных мер воздействия) для несовершеннолетних-правонарушителей и определение их соотношения с организациями для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей с установлением четкого механизма полномочий и ответственности законного представительства в отношении таких детей на период исполнения в отношении них мер соответствующего воздействия (исполнения наказания),
- соотношение организаций для детей-сирот с системой организаций социального сопровождения и поставщиками социальных услуг, в случаях совмещения и не совмещения таких функций организациями для детей-сирот, в т.ч. для осуществления постинтернатной адаптации (сопровождения).
3. Определение видовой разновидности организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (образовательные, медицинские и оказывающие социальные услуги), а также установление ведомственной принадлежности организаций для детей-сирот и иных вспомогательных организаций, не выполняющих функции законного представительства детей-сирот.
4. Следующий важный вопрос – это по какому пути должна идти реинституционализация организаций для детей-сирот, по пути сокращения числа организаций в связи с развитием форм семейного устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, использованием технологий по работе с семьей и восстановлению в ней социальных связей, либо по пути изменения видов/типов, качества, структуры организаций?
5. Важным вопросом является правильное территориальное планирование организаций для детей-сирот в субъектах РФ и муниципальных образованиях, которое влияет на обеспечение открытости организаций, обеспечение социализации воспитанников и получение ими полноценного образования и развития наравне с родительскими детьми, реализацию организациями новых полномочий по обеспечению устройства детей, выполнению функций контроля и надзора за выбывшими из организаций воспитанниками до достижения ими 18 лет, последующее решение вопроса о жилищном обеспечении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
6. Спорным является вопрос о сохранении за организацией функций законного представителя (попечителя) над подопечным, выбывающим из организации до достижения 18 лет в связи с обучением. Это связано с неопределенностью самого понятия «выбытие из организации для детей-сирот», а также возраста подопечного, до достижения которого организация выполняет в отношении него функции законного представителя.
7. В Положении установлены новые требования к организациям для детей-сирот, которые призваны обеспечить устройство детей в указанные организации на условиях, приближенных к семейным, способствующие интеллектуальному, эмоциональному, духовному, нравственному и физическому развитию детей.
В связи с этим представляется необходимым определить, что такое условия пребывания в организации, приближенные к семейным и дать их единообразное разъяснение на федеральном уровне.
Данные условия можно условно разделить на правовые, технические, организационные, психолого-педагогические.
8. Использование модели номинального счета организациями для детей-сирот, на наш взгляд, отвечает семейному типу пребывания и воспитания в организации согласно новым стандартам.
9. Существенным вопросом при реинституционализации организаций для детей-сирот является определение субъектной принадлежности организаций (формы их собственности), и в зависимости от этого понимания пределов полного государственного обеспечения детей-сирот.
10. Отдельный вопрос связан с коррекционными организациями для детей-сирот, в которых находятся, проживают и получают комплекс медико-социальных и/или образовательных услуг дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей с особенностями развития, и в силу специфики таких организаций в них могут быть определены дети, не лишенные родительского попечения, по заявлениям самих родителей.
В РФ сложилась практика помещения в коррекционные организации для детей-сирот, несовершеннолетних не лишенных родительского попечения по заявлениям родителей, в связи с обеспечением детям с особенностями развития, детям-инвалидам соответствующих условий пребывания, включая применение особых технологий воспитания и образования, оказания медицинской и иной помощи. Хотя только лишь особенностями развития детей не исчерпываются основания помещения их в организации для детей-сирот, необходимость определения несовершеннолетних, имеющих попечение родителей, в организации для детей-сирот, может быть вызвана семейной ситуацией, определенными непредвиденными жизненными обстоятельствами, в которых оказались дети и их законные представители.
11. Следующий вопрос связан с обеспечением и формами социальной адаптации лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот (п. 31 и п. 57 Положения).
12. Следует отметить проблему соотношения действующего с 1.01.2015 г. ФЗ от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан», ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей» и Положения об организациях для детей-сирот, утвержденного ПП РФ от 24.05.2014 г. № 481 в закреплении механизма социальной адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот.
1). В указанных нормативных правовых актах закреплены разные терминологические категории, относящиеся к социальной адаптации (помощи), обеспечению социализации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа;
2). Установлен разный возраст, до достижения которого обеспечивается социальная адаптация детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
3). По-разному определены категории лиц, имеющих право на социальную адаптацию, обеспечение социализации, и сами основания, по которым такие лица имеют право на соответствующую помощь.
4). Еще одно несоответствие связано с определение стоимости либо бесплатности социальной помощи, адаптации, сопровождения для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.
В завершении следует подвести итог. Новые стандарты организаций для детей-сирот, которым такие организации должны соответствовать начнут действовать с 1.09.2015 г. Эти стандарты, в случае их должной реализации на практике приведут к формированию качественно новой системы организаций, но решить эту задачу к 1.09.2015 г., на наш взгляд, невозможно. В то время как Положение об организациях является обязательным, а не рекомендательным, потому необходимы некоторые переходные правила. В противном случае есть опасность применения формального, упрощенного подхода реинституционализации в направлении ликвидации организаций.
В то время как реинституционализация организаций для детей-сирот не предполагает их ликвидации. В связи с расширением тех функций, которыми могут заниматься организации для детей-сирот, в частности, выявление и реабилитация детей, оставшихся без попечения родителей, работа с семьей, социальное сопровождение, устройство детей-сирот в семейные формы, постинтернатная адаптация, организации для детей-сирот могут быть перепрофилированы в организации, занимающиеся определенными, отдельными функциями, не сохраняя комплексный статус организаций для детей-сирот.
Однако же основная ценность нового Положения и подхода к реформированию организаций для детей-сирот, состоит во внедрении именно комплексной модели организаций, формирование на уровне субъектов РФ подходящих видов организаций, способных максимально обеспечивать права, интересы и потребности детей, оставшихся без попечения родителей.
Деятельность организаций для детей-сирот в новом качестве не должна теперь сводится исключительно к проживанию и воспитанию в организациях детей, помещенных в них под надзор. Функционал организаций существенно увеличен за счет наделения таких организаций многими функциями, находившимися ранее в компетенции органов опеки и попечительства, эти функции сохраняются за указанными органами, но также их получают организации для детей-сирот. Благодаря этому может быть реализовано целостное, комплексное, последовательное сопровождение ребенка от его выявления до его устройства на семейную форму либо восстановления связей с семьей, либо определения его статуса и социализации с помощью самой организации для детей-сирот.
Теперь организации для детей-сирот включены в самый первичный механизм выявления и сопровождения ребенка, что совершенно справедливо, и в механизм устройства детей, и включены в него не формально. Важным становится максимально правильное определение подходящего для ребенка типа и вида организации для детей-сирот, которые попадают в эту организацию и определение для него индивидуальной программы, учитывающей:
- неопределенность его социального статуса (ведь перечень обстоятельств, которые рассматриваются как обстоятельства отсутствия попечения родителей, является довольно широким, он предусмотрен в ст. 1 ФЗ № 159-ФЗ, к ним относятся не только лишение родителей их родительских прав, ограничение их в родительских правах, но и признание родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявление их умершими, установление судом факта утраты лицом попечения родителей, отбывание родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождение в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонение родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказ родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке). Это очень важно понимать для выбора направления работы с ребенком, определения вероятности восстановления его социальных связей с семьей, социального сопровождения семьи, либо оформления юридического статуса несовершеннолетнего — признание факта оставления его без попечения родителей, и определения его дальнейшей судьбы в самой организации либо иных формах семейного устройства и т.п.;
- возможности восстановления социальной связи семьи и оказания социального сопровождения семье вместо оставления ребенка в организации;
- выбор вариантов устройства ребенка с учетом его социального статуса, возраста и состояния здоровья на семейные формы устройства, например, усыновление, если утрачена возможность восстановления социальных связей ребенка с семьей, или передача под опеку/попечительство, в приемную или патронатную семью;
- подготовку ребенка к семейной форме устройства, включая обеспечение доступа в организации лиц, желающих принять ребенка в семью,
- определения плана воспитания и социализации ребенка в организации, с учетом ожидаемого периода нахождения в ней, включая определение особенностей обучения, получения образования, участия во внешней жизни, медицинского обслуживания,
- при устройстве ребенка из организации на семейную форму — сопровождение замещающей семьи,
- при проживании несовершеннолетнего за пределами организации в связи с обучением в образовательной организации — сопровождение такого ребенка,
- подготовка воспитанников ко взрослой жизни,
- подготовка воспитанников к профессиональной и трудовой деятельности,
- социальное сопровождение, содействие и помощь в социальной адаптации выпускникам организаций до достижения ими 23летнего возраста.
Таким образом, деятельность организаций для детей-сирот должна перестать быть замкнутой или сконцентрированной на каком-то отдельном жизненном этапе ребенка, попадающего в организацию, система организаций должна стать максимально настроена на каждого конкретного ребенка с учетом индивидуального подхода к нему и включающего сопровождение всего его жизненного цикла, это исключит перебрасывание детей из организаций в организации, перекладывание ответственности организациями для детей-сирот на органы опеки и наоборот, на иные организации, с которыми необходимо осуществлять взаимодействие и работать по принципу открытости. Положения, обеспечивающие такое взаимодействие и открытость организаций для детей-сирот закреплены в ПП РФ № 481 (п. 27, п. 50, п. 58, п. 59, п. 60, п. 61 и другие).»
Положения вышеприведенного материала подробно раскрыты в проекте статьи А.Е.Тарасовой, размещенной на сайте Zakon.ru.
.jpg "Российский фонд помощи (Русфонд)")
