Выступление Альваро Хиль-Роблеса на семинаре Московской школы политических исследований (октябрь, 1999 года)
Я хотел бы изложить некоторые общие соображения по вопросу об омбудсмене и остановиться на некоторых вопросах, которые всех нас волнуют сегодня. Каково значение и содержание института омбудсмена? Мы все знаем, что это институт контроля, надзора над властью, над органами власти, он существует для того, чтобы разоблачать злоупотребления властью. Это институт, который, основываясь только на моральном авторитете, пытается решать не только какие-то единичные, индивидуальные ситуации, но и производить общие изменения в стране.
Почему же этот институт, который, на первый взгляд, кажется таким слабым, который не имеет большой силы или политической власти, а имеет только моральную власть, моральный авторитет, почему этот странный институт в условиях сегодняшнего жесткого политизированного мира приобретает такую важную роль? Действительно, он добивается сегодня такой роли во многих обществах, не только политически стабильных, но и также в обществах, которые, к сожалению, пока не пришли к политической стабильности и которые переживают конфликтивные ситуации.
Институт омбудсмена родился в Швеции. Все, кто был омбудсменом, признают отцовство Швеции, причем с большой честью и гордостью. Потом этот институт развивался, эволюционировал. Но почему институт, имеющий конкретные исторические корни, скандинавские корни, связанный с политической системой Скандинавии, в течение века и даже более развивается только в Скандинавии, а потом вдруг переходит на континент, а потом распространяется по всему миру? Почему происходит это «размораживание» института?
Я думаю, возможно, потому, что традиционная демократия в Европе после Второй мировой войны переживала глубочайший кризис. Мы столкнулись с необходимостью материального восстановления стран Европы и политических институтов Европы. Но, кроме того, произошел кризис традиционного либерализма 19 века, и общество потребовало, чтобы государство взяло на себя определенные функции по вмешательству в жизнь общества; общество требовало присутствия государства и ждало от него определенных услуг: обеспечения здравоохранения, безопасности, образования для всех. Общество требовало социальной политики, которая устанавливала бы принцип равенства, солидарности, которая позволяла бы улучшать жизнь, давать доступ к культуре и экономическим благам. Цена этой политической концепции (которую я считаю совершенно справедливой) – состоит в том, что государство вмешивается во многие сферы общественной жизни, создается целый аппарат вмешательства государства в жизнь общества. Чем больше нам предоставляют услуг, тем больше растет вмешательство государства, и мы больше зависим от государства, от властей. И в этой ситуации зависимости, необходимой зависимости, возникают трения, гораздо чаще происходят столкновения граждан с органами государственной власти. Государственная власть систематически стремится к отдалению от общественного мнения, она создает свои собственные потребности функционирования. И государство, если его не контролировать, обычно отдаляется от общества и становится деспотической властью, которая мало уважает граждан, потому что администраторы-функционеры думают, что они хозяева аппарата власти и не должны ни перед кем отчитываться.
Традиционные методы контроля, которые действовали в традиционных демократиях, оказывались не всегда эффективными. Например, парламент Испании не мог наладить систематический парламентский контроль, — ему постоянно надо было обсуждать законы, заниматься законотворчеством. Старая функция парламента — непосредственного контроля за властью от имени граждан — ослабляется именно динамикой работы самих парламентов.
Конечно, есть еще юстиция, суды, судебная система – и это вторая опора, главная опора для контроля за властью. В европейских странах эта система действительно работает — существует достаточно независимая юстиция, хотя это очень медленное правосудие, очень дорогое. И зачастую граждане не обращаются к правосудию. Потому что они считают, что их вопросы будут решаться слишком долго, если вообще будут решены. Иногда ведь приходит в голову, что приговор вообще вынесут после смерти истца. Конечно, правосудие это очень медленный институт. Поэтому и очень много злоупотреблений властью, которая находится за пределами контроля.
Гражданин просто не идет на столкновения, он не борется со злоупотреблениями, потому что нет соответствующих эффективных механизмов. Именно здесь, в этом конфликте, я думаю, рождается подлинный смысл института омбудсмена. Он возникает, чтобы «залатать» вот это пространство, — не создавать новый институт власти, а создать институт, который открыт для граждан. Это не формальный институт, — это активный институт, имеющий политическую поддержку парламента, который пытается непосредственно защищать граж-данина от всех злоупотреблений властью со стороны государственных органов, не обязуя этого гражданина начинать какое-то судебное разбирательство, медленное, дорогостоящее, сложное разбирательство. И таким образом институт омбудсмена проводит свою особую политическую работу.
Кстати, многие юристы просто не понимают этой роли (они привыкли к концепции права и концепции института в совершенно иной форме и зачастую говорят: «А для чего омбудсмен? Лучше улучшить правосудие, улучшить работу парламента, улучшить контроль со стороны общества. Для чего нужен омбудсмен?”). Однако, все страны, вводившие институт омбудсмена, заметили, что как бы мы не улучшали традиционные системы, институт омбудсмена — это дополнительное необходимое средство контроля, у этого института есть своя ниша, свое политическое пространство, реальное пространство действия. Он, несомненно, имеет это пространство, если соблюдаются основные правила, если присутствуют необходимые элементы его работы.
Первое условие: омбудсмен, на мой взгляд, должен иметь четкие основы, а именно — легитимацию парламента, демократического парламента. Я помню, как во франкистской Испании говорили, что Франко мог бы стать омбудсменом. Мы говорили тогда: конечно, можно еще проложить новые трамвайные пути, открыть новый трамвайный маршрут, он может делать и то, и другое. Но он никогда не будет настоящим омбудсменом. Только омбудсмен, который основывается на демократическом парламенте (то есть парламенте, избранном представителями народа, являющимся подлинным представителем народа) — это легитимный омбудсмен.
Второе условие: омбудсмен должен отчитываться перед этим парламентом.
Третье: он должен быть независим в своей деятельности и должен рассчитывать на поддержку парламента в своих действиях. И, наконец, омбудсмен должен понимать, что ему придется работать с патологией своей страны, что его работа это, прежде всего, критическая работа, но она одновременно предполагает определенный компромисс, накладывает на омбудсмена определенные обязательства.
К омбудсмену люди обращаются не с тем, чтобы сказать, что с ними очень хорошо обошлись в органах администрации. Естественно, к нему приходят те, с кем обошлись плохо, и омбудсмен должен знать, что ему придется бороться со всеми органами государственной власти. Поэтому его ситуация, его положение по отношению к государственным органам власти всегда будет конфликтным. Это объективное положение этого института. Это неизбежно. Омбудсмен, который не принимает эту идею институционного конфликта с государством — это человек, который не понял, что такое институт омбудсмена.
Но когда я говорю о конфликте института с государством, я одновременно должен сказать и о другом. Очень важна при этом лояльность института. Поясню. Омбудсмен может и должен находиться в конфликте, потому что он защищает справедливые права граждан против государства, которое злоупотребляет властью, и омбудсмен требует, чтобы изменился закон или было пересмотрено какое-то действие власти. Но, одновременно, омбудсмен должен стремиться к тому, чтобы не разводить демагогию, а сотрудничать с государственными властями для достижения необходимых изменений. Это очень тонкая работа. Вы должны убеждать государство, что ему необходимо меняться, и именно в том-то и том-то. И только когда это не получается, после систематических, постоянных и твердых усилий, именно тогда нужно обращаться к средствам массовой информации и разглашать кризисную ситуацию, говорить во всеуслышанье, чтобы общество понимало и осознавало ситуацию, чтобы парламент осознавал необходимость изменений.
Действительно, омбудсмен имеет только моральную поддержку — это сила, которую ему дает парламент. И вторая сила — это общественное мнение. Он должен опираться на общественное мнение, потому что он защищает законные права граждан. Демократия – это всегда гибкий процесс, это эволюция. В этой эволюции всегда есть точки напряжения. И это неплохо. Главное, канализировать, правильно канализировать это напряжение и решать напряженные конфликтные ситуации.
Работа омбудсмена — это сложная работа, ведь у него нет исполнительной власти, он не судья, он не может вынести приговор или решение, он должен работать убеждением. Он должен убеждать представителей власти в том, что они обязаны действовать в рамках правового государства и должны меняться, где это необходимо. Это требует от омбудсмена зачастую, чтобы он был одновременно и гибок и тверд и непреклонен. Он никогда не должен оставлять гражданина беззащитным, но он должен быть гибким. Омбудсмен должен знать, что в обществе нельзя достичь всего сразу, что процессы изменения идут путем эволюции, и что его работа заключается в том, чтобы помогать этим глубинным преобразованиям, кроме разрешения тех или иных личных случаев граждан. Иногда он также должен учитывать, что власти надо дать определенную передышку для того, чтобы она могла что-то поменять. Дать эту передышку не означает оправдывать власть. Это означает только понимание, что вот сегодня всего нельзя сделать, но со временем это сделать можно.
Одновременно нам надо задуматься вот на чем: омбудсмен не может сделать всего. Правда, я всегда говорю, что омбудсмен может сделать почти все, если те, кто с ним работают, помогают ему, сотрудничают с ним. Если государственная власть понимает, что он не враг. Понимает, что институт омбудсмена — это демократический институт народа, правового государства. Но главное — все остальные контролирующие институты тоже должны работать. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы работало правосудие; правовое государство не может существовать без независимого эффективного и свободного правосудия — это основа общества. И одной из задач омбудсмена является борьба за то, чтобы правосудие было справедливым.
Думаю, что если мы будем рассматривать роль омбудсмена с этой точки зрения, из этой перспективы – мы заметим, что в правовом государстве он выполняет очень важную функцию, потому что он может быть движителем перемен. Этому институту, если он действительно устанавливает прямую связь с народом, приходится иметь дело со всей патологией системы. Омбудсмен узнает не только о нарушениях личных прав граждан, но и обо всех «черных дырах» правовой системы страны. И поэтому его работа может быть очень позитивной, он может предлагать изменения нормативов, распоряжений, административной практики, нарушающих права человека и гражданина. Поэтому омбудсмен — это очень важный инструмент парламента. Очень важный рабочий инструмент правового государства.
Я подхожу к следующему, жизненно важному для работы омбудсмена, пункту. Это — знание, знание общества о его работе. Для работы омбудсмену очень важно установить связь со средствами массовой информации. Моральный авторитет, нравственный авторитет народного защитника, омбудсмена может иметь очень положительный эффект, стать рычагом воздействия на политически ответственных лиц, на должностных лиц, если они знают, что омбудсмен своими отчетами, докладами доводит до общественности знания об этих черных дырах, существующих в правовой системе страны, в политической системе страны. Публично критикуя власть, омбудсмен обращает внимание на социальную цену ее решений. Когда омбудсмен говорит, что вот это надо менять, а это не меняется… Тогда, конечно, необходимо, чтобы общественность была информирована.
Без прессы, без средств информации моей страны, естественно, и половины того, что было сделано, я не сделал бы. Просто потому, что министры, мэры, губернаторы в Испании больше всего боятся общественного мнения. Парламентские дебаты их практически не волнуют. То, что омбудсмен им говорит в глаза, — их тоже мало волнует. Они могут выпить вместе кофе, он им что-то скажет… Их это не очень волнует. Но, если это написано в газете, если общественность критически отзывается на что-то, если они знают, что в конкретной тюрьме ужасные условия и в психбольнице ужасные условия, что в больнице нет соответствующего оборудования или нет соответствующих врачей, — то это для них уже страшно. Потому что политику надо идти на следующие выборы, а за него не проголосуют. Тут он понимает, что здесь слабая точка, здесь ключевая точка, и что ему надо сохранить моральный авторитет политика. Когда омбудсмен публично говорит, что тот или иной политик — плохо работает, — этот политик действительно находится в опасности. Для омбудсмена очень важно через средства массовой информации установить эту связь с общественностью, чтобы общественность знала, что происходит, чтобы она судила о том, что происходит, независимо.
Конечно, парламент также должен знать из докладов омбудсмена, что происходит. Моральный авторитет омбудсмена, один его нравственный авторитет способен обеспечить решение. В некоторых случаях омбудсмены, однако, имеют нечто большее, чем нравственный авторитет. Например, в Испании, Швеции, в некоторых других странах омбудсмен может направлять запросы в суд, он может обсуждать законы государства, он может обращаться в конституционный суд о неконституционности определенных законов. Действительно, это большая власть. И эту власть надо очень осторожно, но в некоторых случаях очень твердо использовать. Омбудсмен всегда рядом с гражданином, он не на стороне власти, а на стороне гражданина.
И еще одна мысль. Омбудсмены в последние годы эволюционировали. Этот институт из традиционного института правового государства стал институтом, я бы сказал, расположенным на передовой линии. Мне приходилось часто слышать, что омбудсмен — это такая «роскошная изюминка» в правовом государстве. Как вишенка, которая украшает пирог. Так вот, мы, омбудсмены, работаем в таких обществах, где нет даже муки для того, чтобы замесить этот пирог. Поэтому, конечно, институт омбудсмена существенно важен.
Омбудсмены борются не только со злоупотреблениями традиционного правового государства, классического демократического государства, но и защищают права человека там, где происходят тягчайшие нарушения прав человека, происходят ежедневно. Скажем, в Латинской Америке омбудсмены находились на передовой, работали в очень тяжелых ситуациях, когда не было правового государства. Во многих странах Латинской Америки, где работают омбудсмены, происходят тягчайшие нарушения прав человека. И омбудсмены начинали здесь битву, тяжелейшую битву с органами государственной администрации, и побеждали в этих битвах. Омбудсмены работают и в других конфликтных странах. Например, в Боснии и Герцеговине. В некоторых странах омбудсмены борются не за какие-то изменения надстройки правого государства — они борются за уважение элементарнейших прав человека.
В последние годы мы видим, что институт омбудсмена – это не просто институт надстройки, но институт каждодневной борьбы за демократию. В этих условиях, в этих обстоятельствах, роль омбудсмена ныне является ключевой. Я убежден: омбудсмен – это не роскошь, это необходимость в наших обществах.
Я думаю, что в России омбудсмену должна быть отведена огромнейшая роль. Для него есть огромная работа. И необходимо, чтобы в России омбудсмен пользовался поддержкой парламента, поддержкой общественности. Но поддержка омбудсмена должна быть критической поддержкой. Я бы хотел этого и для себя. Нехорошо, если омбудсмена поддерживают только похвалами. Нам нужна критика, риск оказаться под ударом критики всегда должен быть, потому что критика благотворна.
И еще не надо забывать, что сегодня институт омбудсмена, который кажется институтом процветающим – это институт, который подвержен большому риску, большой опасности и угрозе. Ведь когда реальная государственная власть понимает, что может сделать настоящий омбудсмен, она старается всячески, всеми средствами выхолостить суть работы омбудсмена, сделать так, чтобы он не очень мешал.
И мы это видим уже в отборе конкретных людей на пост омбудсмена, в изменениях законов, в сокращении финансовой поддержки омбудсменов и т.д. Т.е. мы наблюдаем сегодня попытки снизить роль омбудсмена, укоротить его, сделать его «домашним». Это очень тревожный сигнал. Надо противостоять этим попыткам снизить роль омбудсмена. Потому что этот институт уже пустил корни в народе и он должен бороться за народ. Критика, которую высказывает омбудсмен, очень важна, и общественность и средства массовой ком-муникации должны поддерживать омбудсмена, не позволять его укротить. Укрощенный омбудсмен – это уже не омбудсмен, это действительно «роскошная игрушка». Но нам не нужны роскошные игрушки в нашей работе.
Итак, предстоит очень много работы. У нас есть много черных дыр. Но надо иметь иллюзии, надо иметь мечты. И тот, кто соглашается стать омбудсменом, пусть знает, что если он будет работать хорошо — у него будет много друзей вне власти, но в коридорах власти он потеряет всех друзей, которые у него были. Те, кто раньше были его друзьями, — перестанут быть его друзьями. Может быть, у Комиссаров по правам человека совета Европы тоже такая судьба, я пока не знаю, я пока только начал свою работу. Но я должен сказать искренне, что я больше всего (из институтов) люблю омбудсмена и большую часть жизни я посвятил этому институту. Не надо сделать из него миф, надо реально создавать его, критиковать его, чтобы он работал.
