Постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42 внесены изменения в постановление Правительства Московской области от 13 февраля 2013 г. № 75/5 «О мерах по реализации Закона Московской области «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантиях по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», которыми утверждены:
Порядок приема заявления об исключении из списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, и включении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в список по новому месту жительства в Московской области при перемене места жительства (далее — Порядок приема заявления об исключении из списка);
Перечень документов, прилагаемых к заявлению о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории Московской области (далее — Перечень документов).
Ряд положений Порядка приема заявления об исключении из списка и Перечня документов не соответствуют правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не отвечают принципу ясности и правовой определенности.
Базовым нормативным правовым актом, регулирующим право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — дети-сироты), на обеспечение жилыми помещениями, является Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ), определяющий общие принципы, содержание и меры государственной поддержки данной категории лиц.
В пункте 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ установлено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
В соответствии с пунктом 3 указанной статьи, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 настоящей статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее — список) в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи. Лица, указанные в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи, включаются в список по достижении возраста 14 лет.
Порядок формирования списка, форма заявления о включении в список, примерный перечень документов, необходимых для включения в список, сроки и основания принятия решения о включении либо об отказе во включении в список, а также сроки включения в список устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 г. № 397 утверждены Правила формирования списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из указанного списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства (далее — Правила формирования списка).
В соответствии с частью 1 статьи 1091 Жилищного кодекса Российской Федерации, предоставление жилых помещений детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
На территории Московской области вопросы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот регулируются Законом Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантиях по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей» (далее — Закон Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ), в частях 1, 2 статьи 8 которого определено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (далее — жилые помещения) в порядке, установленном Правительством Московской области.
Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, имеющим место жительства в Московской области.
По смыслу пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ жилое помещение должно предоставляться по месту жительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 ноября 2013 г., разъяснено, что единственным критерием, по которому следует определять место предоставления жилого помещения детям-сиротам, федеральным законодателем названо место жительства этих лиц.
Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа по месту проживания (или временного пребывания).
Согласно пункту 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов (пункт 2 статьи 20 ГК РФ).
Из смысла статьи 20 ГК РФ следует, что у гражданина не может быть более одного места жительства.
При определении места жительства ребенка, оставшегося без попечения родителей, необходимо руководствоваться следующим положениями.
В соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Свобода выбора места пребывания и жительства граждан связана с достижением ими 14 лет, поскольку до 14 лет место жительства детей должно определяться исключительно по месту жительства их законных представителей.
В то же время согласно пункту 2 статьи 36 Гражданского кодекса Российской Федерации опекуны и попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.
В силу пункта 1 статьи 148 СК РФ, находящиеся под опекой (попечительством), имеют, в том числе право, на воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 36 ГК РФ.
Таким образом, из приведенных выше законоположений в их взаимосвязи следует, что местом жительства несовершеннолетних достигших 16 лет, в отношении которых установлено попечительство, является место жительства их попечителей, за исключением случаев их раздельного проживания на основании полученного в установленном порядке разрешения органа опеки и попечительства.
Вышеприведенные доводы соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2016), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 декабря 2016 г. (Определение № 5-КГ16-84).
В силу положений абзаца третьего пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство.
При перемене места жительства подопечного полномочия органа опеки и попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного в порядке, определенном Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».
Пунктами 2, 3 статьи 9 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлено, что при перемене места жительства подопечного орган опеки и попечительства, установивший опеку или попечительство, обязан направить дело подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного. Полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного.
Таким образом, место жительства подопечных детей определяется и тем обстоятельством, какой орган опеки и попечительства осуществляет свои полномочия в отношении этих детей.
Полномочия, возлагаемые на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного, установлены в пункте 3 статьи 34 ГК РФ, части 1 статьи 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», правилах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».
К указанным полномочиям органа опеки и попечительства, в частности, относится: ведение личных дел несовершеннолетних подопечных, проверка условий жизни подопечных, надзор за деятельностью их опекунов и попечителей, заключение договоров о приемной семье.
Распределение полномочий между органами опеки и попечительства в отношении одного подопечного федеральным законодательством не предусмотрено.
С момента постановки подопечного ребенка на учет в соответствующем органе опеки и попечительстве, место жительства подопечного определяется по адресу, расположенному на территории ведения этого органа опеки и попечительства.
Указанный довод соответствует правовой позиции, изложенной в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2018 г. № 5-КГ18-39, от 26 июня 2018 г. № 5-КГ18-145, от 21 августа 2018 г. № 5-КГ18-170, от 28 августа 2018 г. № 5-КГ18-168, от 18 сентября 2018 г. № 5-КГ18-196, от 17 сентября 2018 г. № 5-КГ18-176, от 12 февраля 2018 г. № 5-КГ17-213, от 21 мая 2018 г. № 5-КГ17-257, от 4 июня 2018 г. № 5-КГ18-71, от 2 июля 2018 г. № 5-КГ18-107, от 6 августа 2018 г. № 5-КГ18-138, от 27 августа 2018 г. № 5-КГ18-176.
Из пункта 30 Правил формирования списка детей-сирот, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 г. № 397, следует, что подтверждением смены места жительства ребенком, оставшимся без попечения родителей, является информация органа опеки и попечительства по новому месту жительства о постановке его на учет в установленном порядке по новому месту жительства.
Между тем, в Порядке приема заявления об исключении из списка, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, в частности установлено:
1) при перемене места жительства ребенка-сироты заявление об исключении его из списка по прежнему месту жительства, расположенному за пределами Московской области, и включении его в список по новому месту жительства в Московской подает его законный представитель если ребенок-сирота имеет место жительства в Московской области более 5 лет (пункт 2);
2) к заявлению об исключении из списка прилагаются следующие документы:
документы, подтверждающие место жительства ребенка-сироты в Московской области более 5 лет на дату обращения или лица из числа детей-сирот более 5 лет на момент достижения совершеннолетия (подпункт «д» пункта 5).
В Перечне документов, утвержденном постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, в частности установлено:
— документы, подтверждающие установление факта невозможности проживания в ранее занимаемом жилом помещении, находящемся на территории Московской области;
— документ, подтверждающий место жительства в Московской области более 5 лет при включении в список при перемене места жительства из другого субъекта Российской Федерации.
Указанные положения Порядка приема заявления об исключении из списка и Перечня документов, утвержденных постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности, статьям 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, статье 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ, Правилам формирования списка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 г. № 397, статье 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ.
Вышеуказанные положения Порядка приема заявления об исключении из списка и Перечня документов, являются ограничительными и дискриминационными (по признаку срока проживания ребенка-сироты и лица из числа детей-сирот на территории Московской области), устанавливают дополнительные требования, не предусмотренные положениями вышеназванных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, снижает уровень правовых гарантий детей-сирот, проживающих на территории Московской области менее 5 лет, и нарушают их право на обеспечение жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда по договору найма специализированных жилых помещений.
В силу пункта 14.2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
В пункте 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ и части 1 статьи 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ законодатель исчерпывающим образом определил основания и условия предоставления жилых помещений из специализированного жилищного фонда города Москвы по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В пункте 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ предусмотрено, что законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается лишь порядок однократного предоставления указанной категории граждан благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. Указанный порядок предусматривает исключительно процедуру предоставления лицам указанной категории жилых помещений из специализированного жилищного фонда.
Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ не предоставлено право субъекту Российской Федерации устанавливать какие-либо ограничения, условия или препятствия, умаляющие права лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилого помещения.
Ни статья 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ, ни положения Правил формирования списка, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 г. № 397, ни статья 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ не содержат такого условия, как срок проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до момента обращения о включении в Список, не менее 5 лет по новому месту жительства (на территории Московской области).
Указанными положениями Порядка приема заявления об исключении из списка и Перечня документов, фактически устанавливается «ценз оседлости» детей-сирот на территории Московской области (не менее 5 лет), прежде чем они могут быть включены в Список.
Указанные положения Порядка приема заявления об исключении из списка и Перечня документов приводят к нарушению прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принятых на воспитание в семьи жителями Московской области, которым территориальными органами опеки и попечительства Министерства образования Московской области отказывают во включении в список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории Московской области.
Вышеназванные нарушения прав детей-сирот носят грубый и массовый характер.
Кроме того, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
Перечнем документов, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, предусмотрено, предоставление решения суда о том, что ребенок не является членом семьи нанимателя по договору социального найма.
Вместе с тем, Семейным кодексом Российской Федерации к членам семьи отнесены супруги, родители, дети, усыновители и усыновленные (статья 2).
Согласно части 1 статьи 69 Жилищного кодекса Российской Федерации к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении жилищного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что обязательным условием признания членами семьи нанимателя других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, является ведение общего хозяйства, под которым следует, в частности, понимать наличие у нанимателя и указанных лиц совместного бюджета, общих расходов на приобретение продуктов питания, имущества для совместного пользования и т.п. (пункт 25).
Следовательно, относится или не относится ребенок к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, устанавливается в силу положений части 1 статьи 69 Жилищного кодекса Российской Федерации и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 по ее применению.
Возложение на законных представителей детей-сирот или самих лиц указанной категории, достигших возраста 18 лет, предоставления решения суда о том, что несовершеннолетний или лицо из числа детей-сирот не является членом семьи нанимателя по договору социального найма, является избыточным, устанавливает в отношении указанных лиц дополнительные требования, снижая уровень их правовых гарантий.
Кроме того, указанное положение Перечня документов, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, также не предусмотрено ни статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ, ни статьей 8 Закона Московской области от 29 декабря 2007 года № 248/2007-ОЗ.
Перечень документов, утвержденный постановлением Правительства Московской области от 11 декабря 2019 г. № 945/42, предусматривает, что «в случае неоднократной перемены места жительства представляются документы, подтверждающие, что заявитель не включен в список по прежнему месту жительства».
Указанная норма не только является избыточной, но и не отвечает принципу ясности и правовой определенности, дает основание полагать, в данном случае, наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного Методикой проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.
Требование о предоставлении документов, подтверждающих, что заявитель не включен в список по прежнему месту жительства, не соответствует положениям Правил формирования списка детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 г. № 397.
Кроме того, в соответствии с пунктом 23 Правил формирования списка детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, информация о включении детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, которые достигли возраста 23 лет, в список или об исключении их из списка размещается уполномоченным органом в Единой государственной информационной системе социального обеспечения не позднее следующего рабочего дня со дня включения в список или исключения из него.
В пункте 39 Правил формирования списка, информация о включении детей-сирот, детей-сирот, приобретших полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, лиц из числа детей-сирот в список по новому месту жительства размещается органом по новому месту жительства в Единой государственной информационной системе социального обеспечения не позднее следующего рабочего дня со дня включения в список с указанием даты первичного включения в список по прежнему месту жительства.
Министерство образования Московской области и его территориальные подразделения по опеке и попечительству имеют доступ к Единой государственной информационной системе социального обеспечения и, соответственно, имеют возможность самостоятельно получить сведения о том, включен ли ли ребенок из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Список в каком-либо ином субъекте Российской Федерации.
Вышеприведенные доводы являются основанием для обращения с административным иском в Московский областной суд о признании названных положений нормативного правового акта, принятого Правительством Московской области, недействующими с момента принятия.
А.И.Головань, Исполнительный директор Благотворительного центра «Соучастие в судьбе»
Благотворительный центр «Соучастие в судьбе» реализует проект «Юридическая помощь детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, их законным представителям и представителям» за счет средств, предоставленных Фондом президентских грантов.
