В последнее время в общественные организации, средства массовой информации, Общественную палату Российской Федерации поступают многочисленные обращения от опекунов и попечителей, приемных родителей – жителей города Москвы – которым отказывают в предоставлении различных гарантий и льгот, установленных федеральным законодательством и законодательством города Москвы, в связи с тем, что их подопечные, зарегистрированы в городе Москве по месту пребывания, а регистрацию по месту жительства имеют в другом субъекте Российской Федерации или вообще не имеют регистрации по месту жительства.
Речь идет о:
— назначении ежемесячной компенсационной выплаты неработающему лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет,
— предоставлении бесплатного проезда в городском общественном транспорте на основании социальной карты,
— предоставлении мест в детских садах,
— предоставлении бесплатных продуктов питания на молочных кухнях.
В связи с принятием Правительством Москвы постановления от 23.12.2015 № 932-ПП, территориальные органы социальной защиты населения отказывают:
— в назначении денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), предусмотренных ст. 148 Семейного кодекса РФ,
— в назначении и продлении выплаты ранее назначенных денежных средств на содержание детей, находящихся в приемной семье, на патронатном воспитании, имеющим в городе Москве регистрацию по месту пребывания (регистрацию по месту жительства имеют в другом субъекте Российской Федерации или вообще не имеют регистрации по месту жительства ни в одном субъекте Российской Федерации),
— в предоставлении услуг по реабилитации, предусмотренных индивидуальными программами реабилитации, детям-инвалидам, относящимся к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, имеющим в городе Москве регистрацию по месту пребывания,
— в ежемесячном вознаграждении приемным родителям, патронатным воспитателям, принявшим в приемную семью, на патронатное воспитание детей из других субъектов Российской Федерации и имеющих регистрацию в городе Москве по месту пребывания,
— в ежемесячном вознаграждении приемным родителям, патронатным воспитателям, имеющим в городе Москве регистрацию по месту пребывания.
В связи с принятием Правительство Москвы постановления от 20.01.2016 № 5-ПП, которым внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 15.02.2011 № 29-ПП «Об организации отдыха и оздоровления детей города Москвы в 2011 году и последующие годы», можно прогнозировать, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся на воспитании в замещающих семьях в городе Москве и имеющим регистрацию в городе Москве по месту пребывания будет отказано в предоставлении путевок для отдыха и оздоровления.
Полагаем, что сложившаяся ситуация не только противоречит государственной политике по развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях реализации требования ст. 123 Семейного кодекса РФ, устанавливающей, что дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание, но и приводит к массовому и грубому нарушению прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в ст. 2 (предотвращение дискриминации), ст.3 (наилучшее обеспечение прав ребенка), ст.20 (защита ребенка, лишенного семьи) Конвенции о правах ребенка, в федеральном законодательстве и законах города Москвы.
Отказывая в предоставлении указанных выплат и льгот, органы исполнительной власти города Москвы ссылаются на:
1) наличие у указанных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регистрации в городе Москве по месту пребывания, а не по месту жительства;
2) понятие «места жительства», указанное в ст. 2 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
Однако с указанными доводами нельзя согласится.
Использование органами государственной власти субъекта Российской Федерации правомочия устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, не освобождает эти органы от конституционно-правовых обязанностей соблюдать нормы Конституции Российской Федерации, общеправовые принципы, в том числе принцип равенства всех перед законом и судом, закрепленный в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации.
Установление условий дискриминационного характера при регулировании вопросов предоставления социальных гарантий и льгот в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также их опекунов и попечителей, недопустимо.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной им в своих решениях, принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории. Различие между детьми, оставшимися без попечения родителей, проживающими в городе Москве по критерию наличия у них регистрации в городе Москве по месту жительства или месту пребывания, а также опекунами и попечителями таких детей не является достаточным для установления различий в предоставлении им льгот и социальных гарантий, поскольку сущностный критерий — нуждаемость в этих гарантиях и льготах определяется для них по месту жительства в городе Москве.
В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов.
Из смысла ст. 20 ГК РФ следует, что у гражданина не может быть более одного места жительства.
В силу п.2 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.
В силу пункта 1 статьи 148 СК РФ, находящиеся под опекой (попечительством), имеют в том числе право на воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 36 ГК РФ.
Данными нормами права закреплено право подопечных на проживание с опекуном (попечителем), и обязанность опекуна (попечителя) совместно проживать со своим подопечным.
Из этого следует, что опекун (попечитель) и его подопечный несовершеннолетий ребенок на протяжении всего периода действия опеки (попечительства) имеют совместное место жительства, за исключением случаев предусмотренных пунктом 2 статьи 36 ГК РФ.
Таким образом, при отсутствии распорядительного акта органа опеки и попечительства о разрешении раздельного проживания попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, подразумевается, что подопечный продолжает проживать с попечителем.
На орган опеки и попечительства по месту жительства подопечных возложена обязанность осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей (п. 3 ст.34 ГК РФ).
В соответствии с Правилами осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 г. № 423, орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного проводит плановые и внеплановые проверки условий жизни подопечных, по результатам которых составляет соответствующий акт.
Системное применение вышеприведенных норм федерального законодательства свидетельствует, что каких-либо дополнительных доказательств проживания в городе Москве подопечных которым назначен, опекун или попечитель, проживающий по месту жительства в городе Москве не требуется.
В статье 3 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в сохраняющих свою силу решениях (Постановления от 4 апреля 1996 г. № 9-П и от 2 февраля 1998 г. № 4-П) и подлежащими обязательному учету в правоприменительной практике, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
В ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» определено, что «место жительства — жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства».
Однако указанный закон регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, вводит регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, устанавливает ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
В ст. 2 Закона Российской Федерации от 25.07.1993 № 5242-1 определены основные понятия, включая понятие «место жительства», которые, как указано, используются в целях настоящего Закона. Из этого следует, что понятие «место жительства», определенное в Законе Российской Федерации от 25.07.1993 № 5242-1, не может применяться в качестве универсального для любых правоотношений и жизненных ситуаций, без учета базового определения института места жительства, установленного в ст. 20 ГК РФ, а также без учета указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Понятие «место жительства» из Закона Российской Федерации от 25.07.1993 № 5242-1 в той редакции, на которую ссылаются органы исполнительной власти города Москвы, введено Федеральным законом от 21.12.2013 № 376-ФЗ. Однако в пояснительной записке к законопроекту № 200753-6 указано, что предлагаемые им изменения в Закон Российской Федерации от 25.07.1993 № 5242-1 направлены не регулирование института «места жительства», а на совершенствование правоотношений в области регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и предусматривающие устранение предпосылок для фиктивной регистрации граждан в жилых помещениях, различных спекуляций в данной сфере правоотношений и злоупотребление своими правами недобросовестных нанимателей (собственников) жилых помещений».
Предоставление в городе Москве дополнительных гарантий и льгот детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их опекунам (попечителям), приемным родителям, патронатным воспитателям федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы обусловлено местом жительства указанных детей и лиц в городе Москве. (Например, статья 2 Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве», статья 1 Закона города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве»).
Ни Закон г. Москвы от 30.11.2005 № 61, ни Закон г. Москвы от 23.11.2005 № 60 не содержат требования о том, чтобы для назначения и предоставления выплат, гарантий и льгот дети, оставшиеся без попечения родителей, и их опекуны, попечители, приемные родители имели регистрацию по месту жительства в городе Москве.
Органы исполнительной власти при обращении законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за назначением установленных выплат, гарантий и льгот необоснованно отождествляют понятия «место жительства в городе Москве» с понятием «регистрация по месту жительства в городе Москве».
Однако ни в одном нормативном правовом акте города Москвы не установлено, что при обращении за предоставлением указанных выплат, гарантий и льгот надлежит предоставлять регистрацию по месту жительства в городе Москве ребенка и законного представителя. Напротив, во всех подзаконных актах, принятых Правительством Москвы, установлено, что вместе с заявлением о назначении и предоставлении выплат, гарантий и льгот, заявителем предоставляются документы, содержащие сведения о месте жительства ребенка (или заявителя) в городе Москве. Понятия «сведения о месте жительства» и «регистрация о месте жительства» также не являются тождественными.
Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантировано статьей 43 Конституции Российской Федерации и положениями Федерального закона 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Таким образом, отказ в приеме в дошкольные образовательные организации подопечных детей, не имеющих регистрации по месту жительства в городе Москве, является грубейшим нарушением закона.
Кроме того, в части 1 статьи 15 Закона г. Москвы от 30.11.2005 № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют льготу на внеочередное устройство в дошкольные образовательные учреждения и бесплатное пользование услугами этих учреждений;
Право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте, определяется ст. 6 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и ст. 10 Закона г. Москвы от 30.11.2005 № 61.
Прокуратура города Москвы выявила нарушения в отказе по предоставлению социальной карты для бесплатного проезда подопечных, не имеющей регистрации по месту жительства в городе Москве.
Имеются случаи, когда органы опеки и попечительства отказывают в постановке на учет личных дел подопечных, опека над которыми оформлена в других субъектах Российской Федерации и возвращают личные дела детей по месту установления опеки (попечительства).
Это приводит к тому, что органы опеки и попечительства города Москвы по фактическому проживанию несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, вопреки требованиям законодательства не осуществляют контроль за условиями жизни таких детей и надзор за деятельностью их опекунов и попечителей.
При этом законные представители несовершеннолетних выполняют свои обязанности, установленные п.1 ст.36 ГК РФ и ч.5 ст.15 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» о своевременном извещении органов опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных.
Полагаем, что ситуация, когда законные представители детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вынуждены заниматься не воспитанием и развитием подопечных, а затрачивать усилия и время на обращения в суды для предоставления выплат, гарантий и льгот, установленных законодательством, является неприемлемой и противоречит правам и интересам указанной категории детей.
На основании изложенного, предлагается:
назначать и предоставлять выплаты, гарантии и льготы детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их опекунам, попечителям, приемным родителям, патронатным воспитателям, независимо от регистрации таких детей и законных представителей в городе Москве по месту жительства и по месту пребывания;
восстановить прекращенные выплаты, предоставление гарантий и льгот детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их опекунам, попечителям, приемным родителям, патронатным воспитателям, независимо от регистрации таких детей и законных представителей в городе Москве по месту жительства и по месту пребывания;
ставить на учет замещающие семьи, прибывшие в город Москву из других субъектов Российской Федерации;
создать с участием общественных организаций механизм досудебного разрешения конфликтов по спорным ситуациям постановки на учет приемных семей, прибывших в Москву из других субъектов Российской Федерации, назначения и предоставления выплат, гарантий и льгот детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их опекунам, попечителям, приемным родителям, патронатным воспитателям, в случае сомнения по вопросу о наличии у них места жительства в городе Москве.
Исполнительный директор
РОО «Благотворительный центр
«Соучастие в судьбе»,
А.И. Головань
29 февраля 2016 года
.jpg "Российский фонд помощи (Русфонд)")
